奋进自贸港·关注｜海南农垦以“1＋2＋N”制度集成创新破题土地管理

　　在位于琼中黎族苗族自治县的海垦乌石农场公司，一场唤醒“沉睡”资源的变革正在如火如荼地推进：

　　不久前，随着最后一处废弃厂房的拆除，海南首宗垦区建设用地规模指标跨区域调剂试点完成了关键的拆旧复垦工作，并顺利通过了海南省、琼中黎族苗族自治县两级职能部门的验收。该试点涉及乌石农场公司25个生产队的老旧公房、废弃房屋、厂房等低效、空置建设用地，腾退出约60亩的城镇开发边界建设用地规模指标，下一步将流转至海口、三亚等发展需求更旺盛的地区。随着试点工作的不断深入推进，将创新性打通海垦土地从“资源—资产—资本”的转化通道，最大限度释放土地价值。

　　这一探索的背后，是一场历时28个月、涵盖41项政策文件的深刻变革。海南农垦通过构建“1+2+N”制度体系，以制度“金钥匙”打开土地“百宝箱”，将占全省近五分之一的土地资源，从沉睡的资产转化为推动海垦高质量发展、支撑海南自贸港建设的强大引擎和活跃要素。

　　资源与发展不匹配

　　土地改革势在必行

       海垦拥有950多万亩土地资源，占全省土地面积的五分之一，却面临家底不清、效益低下、管理粗放等困境。

　　一方面，是守着“金山银山”不知道怎么用，发展处处受限;另一方面，民生发展需求与土地资源的规划利用不适配的问题日益凸显，长期以来垦区规划覆盖率仅为1.86%，与地方规划脱节，导致基础设施建设滞后。垦区职工居民面临“建房难”等现实问题，“房地分离”等产权模糊现象普遍。

　　母瑞山农场公司中瑞分公司工作人员在使用“一张图”数据平台。王树东 摄

　　“这些问题不仅制约了农垦自身发展，还影响到海南自贸港建设的大局。”海垦集团土地运营部负责人表示，土地作为农垦赖以生存和发展的根本，其管理效能直接关系到全省高质量发展的资源保障能力。如何激活农垦土地资源潜力成为改革的紧迫课题。

　　面对困局与新时代要求，海南省委、省政府从顶层设计破题，于2023年9月11日出台《关于持续深化海南农垦改革推进农垦高质量发展的若干意见》，将“盘活农垦土地资源”这一改革“必答题”写入文件，并细化为四大项重点任务事项。

　　遵循这一改革方向，海垦集团会同省自然资源和规划厅，聚焦“产权清晰、资产量化、效益优先、市场配置、管控有序”的总体目标，围绕制度框架、技术与管理模式、实施路径三个方面，系统构建起全国首创的“1+2+N”土地要素集成创新管理体系，开创了海南自贸港背景下国有土地高效治理的新格局。

　　何为“1+2+N”?即以土地“一张图”为基座，以11个垦地融合全域土地综合整治项目、78个场部和330个中心居民点更新项目为驱动，完善空间规划、指标利用等N个类别的“1+2+N”制度集成创新体系。据统计，2023年以来，海垦集团累计推动出台41项政策文件，其中省级层面24项，内部文件17项，覆盖空间规划、指标利用、土地资本化等八个核心领域。

　　绘好“一张图”

　　管好千万亩土地

　　在海垦集团下属海垦中坤农场公司，土地专项治理大队副队长王湘婷的办公桌上，传统的图纸卷宗已难觅踪影。她点开电脑上的海南农垦土地资源“一张图”数据平台(以下简称“一张图”数据平台)，轻点鼠标，公司下辖任何一宗土地的现状、权属、合同等信息便即时弹出。“过去核对一宗土地数据，要在各部门间奔波，往返查询，费时费力;现在，只需几秒。”王湘婷感慨地说。

　　工作人员用无人机开展外业测量。中坤农场公司供图

　　“平台就像给土地装上了‘数字身份证’和‘追踪器’。”海垦集团土地运营部负责人介绍。通过“一张图”数据平台，土地违规占用、合同到期、承包费收缴等情况一目了然，实现了从被动应对到主动监管的根本转变。

　　针对海垦土地分布跨越多市县，数据碎片化、更新滞后、管理粗放这一长期痼疾，自2023年8月起，海垦集团展开了一场轰轰烈烈、覆盖全垦区的土地现状大调查。

　　依托遥感技术、地理信息系统(GIS)及大数据分析等科技手段，海垦集团组建了一支既懂技术又熟业务的攻坚队伍，用两年的时间，将分散于各市县、各部门、各层级的土地资源数据，包括现状、权属、规划、市场等信息进行全面采集、整合与可视化，所有数据最终汇入统一平台，建成了集95项应用功能、28项垦地数据互联互通机制于一体的土地智慧管理中枢。

　　工作人员深入生产队调查土地情况。海垦神泉集团供图

　　作为海垦“1+2+N”土地制度集成体系的基座，“一张图”数据平台的建成，实现了对垦区950多万亩土地的可视化、数据化，标志着海垦从粗放的经验式、台账式管理，迈入了全域可视化、全链条数字化的精准治理新阶段。

　　土地资产化资本化进程加快

　　沉睡资源变发展活水

　　有了精准的“底图”，海垦集团以“全域土地综合整治”和“垦区更新”作为激活土地价值的两大引擎，出台了《垦地融合土地综合整治项目土地资本化实施方案(试行)》《垦区资本化的存量建设用地试点开发工作方案》2份政策文件。

　　海垦垦地融合公司澄迈糖蔗产业基地砍收现场。

　　在制度加持下，海垦集团与市县政府共同组建垦地融合平台公司，作为实施主体，率先在昌江、琼海、琼中三个市开展全域土地综合整治试点工作。通过实施全域土地综合整治，对垦区内布局散乱、利用低效的碎片化土地进行统筹整合、空间腾挪。前端，在场部开展城镇更新，集约出宝贵的建设用地指标;中端，创新指标流转机制，通过市场化方式盘活指标价值;后端，导入产业规划，确保土地资源最终服务于实体项目落地。

　　这套“空间腾挪—资本转化—产业落地”的闭环模式，破解了建设用地指标不足与闲置并存的矛盾。例如，西达农场公司一处资产通过平台拍卖，年租金溢价近22%。资本化后的土地资产，既可通过融资贷款支持垦区基础设施和民生项目建设，改善“五网”设施落后局面，又能作为优质资产吸引社会资本合作，谋划建设一批产业示范项目，真正将资源优势转化为发展优势。

　　记者了解到，制度创新打通了“资源—资产—资本”的转化通道，海垦集团完成首单全域范围农用地资本化0.9万亩，融资授信19.52亿元;存量建设用地资本化0.6万亩，土地价值从60.38亿元提升至148.62亿元，增值率达146%。

　　全省重大项目用地保障能力全面提升

　　垦区民生持续改善

　　在海南环热带雨林国家公园旅游公路上，观光车载着游客穿行于雨林间，追寻树冠间跳跃的长臂猿。这条串联9个市县的“翡翠项链”，是垦地合作保障重大项目落地的一个缩影。

　　农垦土地，是海南自贸港高质量建设不可或缺的重要战略资源。作为海南省最大国企，在省自然资源和规划厅等省直部门的支持下，海垦集团积极担当起了“规划师”与“服务员”，创新机制提升土地保障效率。针对全省项目建设用地需求，“十四五”期间，海垦集团累计保障省项目建设用地5.51万亩，进一步深化垦地融合发展。特别是为支持G98环岛高速公路大三亚段扩容工程项目建设，以超常规审批效率保障了该项目约8400亩土地供应，为项目建设按下“加速键”。

　　2025年4月，海垦集团印发通知，打破“政府收回土地50亩以上层层审批”旧框架，对属于国家、省重大公益性项目进一步放权审批，材料齐全后5个工作日内完成内部决策实现供地。此外，通过建立市县协同保障机制、定期召开垦地联席会议、移交非经营性建设用地等措施，进一步化解政府收回国有土地矛盾，提升服务效能。

　　制度创新催生实效：迈湾和天角潭水利枢纽工程、环热带雨林国家公园旅游公路、牛路岭灌区工程等一系列国家和省重大项目顺利推进，以“自贸港速度”展现国企担当，持续助力海南自贸港建设新征程。

　　金江农场公司红霞小区。杨琼文 摄

　　与此同时，垦区职工关心的住房问题得到实质性推进，《海南省垦区建房审批管理办法》解决了“房地分离”导致的报建难题，全省首例垦区建房“零跑动”审批已在三亚落地。垦区土地确权工作基本完成，登记发证率达99.3%，3个先导性住房安置项目预计年内完工，将提供1000余套安居房。6.72万亩非经营性建设用地顺利移交属地政府，为垦区基础设施和公共服务提升奠定了产权基础。

　　随着“1+2+N”体系持续完善，海南农垦土地制度集成创新的综合效应正在全面显现。从资源摸底到高效利用，从资本转化到民生改善，这一系统性的改革不仅重塑了农垦土地的管理模式，也为海南自贸港建设提供了坚实的资源保障。

　　改革的深度和广度仍在拓展，海垦集团正将实践成果转化为可复制的制度经验，为全国农垦改革和土地管理制度创新贡献海南智慧。

　　来源 | 海南农垦报

　　记者 | 许雅 通讯员 郑婕 吴晶晶